【新華解讀】“正負清單”“自審自發(fā)” 地方專(zhuān)項債發(fā)行使用管理更加靈活高效

新華財經(jīng)北京12月25日電（王菁）作為重要的積極財政政策工具，我國地方政府專(zhuān)項債券的發(fā)行、使用及管理迎來(lái)新變革。國務(wù)院辦公廳25日發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項債券管理機制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出7方面17項舉措，有利于更好地發(fā)揮專(zhuān)項債券強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。

業(yè)內觀(guān)點(diǎn)指出，《意見(jiàn)》對優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項債券管理機制作出明確部署，有利于合理規劃安排明年專(zhuān)項債發(fā)行、管理和使用工作，為推動(dòng)經(jīng)濟持續回升向好提供有力支撐。同時(shí)，更多配套政策的完善，也有利于積極財政之下的專(zhuān)項債保持“早發(fā)行、早使用、早見(jiàn)效”模式，盡早形成實(shí)物工作量，更好地發(fā)揮專(zhuān)項債穩增長(cháng)、促發(fā)展和穩預期作用。

“正負清單”雙向把控 專(zhuān)項債投向管理更加細化

《意見(jiàn)》首先提出“擴大專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍”，具體舉措包括實(shí)行專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域“負面清單”管理，以及擴大專(zhuān)項債券用作項目資本金范圍。

“負面清單”管理，即以清單方式明確列出專(zhuān)項債禁止投向領(lǐng)域，禁止投向領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域均可使用專(zhuān)項債資金?！兑庖?jiàn)》要求，將完全無(wú)收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績(jì)工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業(yè)設施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專(zhuān)項債券資金。

實(shí)際上，早在12月16日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，已經(jīng)對優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項債券管理機制作出部署，指出要實(shí)行地方政府專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域“負面清單”管理，允許用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房，擴大用作項目資本金范圍。

對此，粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒對新華財經(jīng)指出，擴大專(zhuān)項債投向領(lǐng)域并實(shí)行“負面清單”管理，實(shí)際上就擴大了專(zhuān)項債的使用范圍，有利于地方政府能更快地找到合適的項目，避免了“資金等項目”的現象，有利于讓財政資金盡快形成實(shí)物工作量，推動(dòng)經(jīng)濟回升向好。

《意見(jiàn)》還指出，在專(zhuān)項債券用作項目資本金范圍方面實(shí)行“正面清單”管理，將信息技術(shù)、新材料、生物制造、數字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場(chǎng)等傳統基礎設施安全性、智能化改造，以及衛生健康、養老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施等納入專(zhuān)項債券用作項目資本金范圍。

中信證券首席經(jīng)濟學(xué)家明明對新華財經(jīng)表示，“以‘正面清單’的方式擴大專(zhuān)項債券用作項目資本金范圍，新增的支持領(lǐng)域包括信息技術(shù)、新材料、生物制造、數字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場(chǎng)等傳統基礎設施安全性、智能化改造，以及衛生健康、養老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施等?！?/p>

“對于地方政府而言，近年來(lái)對于這些領(lǐng)域的投資較多，后續在專(zhuān)項債用作資本金的加持下，料能發(fā)揮穩增長(cháng)作用?！泵髅鹘忉尫Q(chēng)。

另一方面，“提高專(zhuān)項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專(zhuān)項債券規模上限由該省份用于項目建設專(zhuān)項債券規模的25%提高至30%?！贝思殑t也引發(fā)了業(yè)內的廣泛關(guān)注。明明認為，“提高比例上限這一調整，有助于降低項目的融資成本，擴大融資渠道，這對未來(lái)發(fā)行和使用地方債將起到促進(jìn)作用。

“提高用作資本金的比例，有利于更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動(dòng)起更大的投資規模，對于‘看準了的項目’而言，這樣的政策調整可以讓項目更快地落地?！绷_志恒稱(chēng)。

中郵證券固定收益首席分析師梁偉超對新華財經(jīng)表示，“《意見(jiàn)》明確專(zhuān)項債用作項目資本金范圍和比例，項目建設專(zhuān)項債用于補充資本金的比例從25%提高至30%，這有利于進(jìn)一步發(fā)揮財政的杠桿撬動(dòng)作用。但以往常情況來(lái)看，用于資本金專(zhuān)項債的具體使用，還要看項目的實(shí)際儲備和落地情況，此前‘堵點(diǎn)’更多是符合收益要求的有效項目相對較少?！?/p>

同時(shí)，不少業(yè)內人士關(guān)注專(zhuān)項債償還資金來(lái)源范圍擴大的變化?！兑庖?jiàn)》提及，“對專(zhuān)項債券對應的政府性基金收入和項目專(zhuān)項收入難以?xún)斶€本息的，允許地方依法分年安排專(zhuān)項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專(zhuān)項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還”。

梁偉超認為，“這意味著(zhù)未來(lái)專(zhuān)項債的償還來(lái)源不僅是本項目的對應收入，還可以是財政補助資金或其他項目收入等，省級政府來(lái)提供進(jìn)一步的保障，從制度層面明確了專(zhuān)項債的償還。這更加符合地方的實(shí)際情況，也意味著(zhù)收益偏弱的項目也能更好地使用專(zhuān)項債資金?！?/p>

此外，《意見(jiàn)》明確了專(zhuān)項債用于存量土地盤(pán)活、收儲和新增土儲?！?0月財政部記者會(huì )期間，已經(jīng)明確了專(zhuān)項債使用的方向，本次得以制度明確。專(zhuān)項債用于盤(pán)活存量土地和收購存量商品房是今年財政支持穩定房地產(chǎn)市場(chǎng)的切實(shí)舉措，也可以用于新增土儲，意味著(zhù)歷史上土儲專(zhuān)項債的回歸，這將一定程度緩解有效項目不足的問(wèn)題?！绷簜コQ(chēng)。

“自審自發(fā)”試點(diǎn)落地 專(zhuān)項債發(fā)行效率持續提升

積極財政一直在詮釋著(zhù)“增量”的決心。中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出，“要實(shí)施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點(diǎn)領(lǐng)域保障。增加地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用，擴大投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。

明明指出，“在本輪增量積極財政背景下，《意見(jiàn)》旨在通過(guò)優(yōu)化專(zhuān)項債券管理機制，充分發(fā)揮專(zhuān)項債券在穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生等方面的積極作用，是落實(shí)積極財政政策的重要舉措?！兑庖?jiàn)》的實(shí)施將有助于加快專(zhuān)項債券的發(fā)行和使用進(jìn)度，提高資金使用效率，增強地方政府的自主性和靈活性，加強風(fēng)險防控，保障專(zhuān)項債券的按時(shí)足額還本付息，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐?！?/p>

“就短期影響而言，明年地方債發(fā)行使用節奏可能加快。中央經(jīng)濟工作會(huì )議已經(jīng)明確提高明年新增專(zhuān)項債額度，而項目審核權的下放也將使得項目?jì)浜蛡l(fā)行的效率提升?！绷簜コ谡劶敖谙盗蟹e極財政政策接連落地的影響時(shí)指出，在“各項工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度”的總要求下，2025年的專(zhuān)項債發(fā)行節奏可能明顯前傾，從而及早形成實(shí)物工作量。

“當然也可以看出，《意見(jiàn)》的出臺與此前財政部釋放的信號密切相關(guān)，如加強地方政府債務(wù)管理、防范化解地方債務(wù)風(fēng)險、提高專(zhuān)項債券發(fā)行和使用效率等，體現了財政政策的連續性和穩定性?！泵髅餮a充道。

另外值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》還同步公告了地方政府專(zhuān)項債券項目“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區名單，包括承擔國家重大戰略地區——河北雄安新區，以及十個(gè)省份和各自的計劃單列市，即北京市、上海市、江蘇省、浙江?。ê瑢幉ㄊ校?、安徽省、福建?。ê瑥B門(mén)市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省。

“專(zhuān)項債項目審核權下放具有多重積極影響?！敝姓\信國際研究院執行院長(cháng)袁海霞對新華財經(jīng)表示，地方政府更了解本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際需要及專(zhuān)項債項目?jì)淝闆r，審核權下放有利于提高信息對稱(chēng)性，一定程度上增強專(zhuān)項債項目與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求的實(shí)際匹配程度，還有助于建立權責統一且清晰的地方債務(wù)管理體系，充分激發(fā)地方積極性與活力。此外，地方政府可結合區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要靈活調整專(zhuān)項債發(fā)行使用節奏，及時(shí)發(fā)揮專(zhuān)項債穩增長(cháng)作用。

明明也表示，“權限和要求的下放將有助于簡(jiǎn)化專(zhuān)項債券的發(fā)行流程，提高發(fā)行效率，同時(shí)也對地方政府的財政管理和項目管理能力提出了更高的要求。地方各級政府需要加強自身能力建設，提高項目篩選和管理水平，確保專(zhuān)項債券資金的安全和規范使用?！?/p>

“‘自審自發(fā)’試點(diǎn)落地，專(zhuān)項債券項目審核權限下放。實(shí)際落地試點(diǎn)地區中，包含10個(gè)省市和4個(gè)計劃單列市，即14個(gè)專(zhuān)項債發(fā)債主體。河北雄安新區并非地方債發(fā)債主體，本次作為‘承擔國家重大戰略地區’納入?！绷簜コM(jìn)一步解釋稱(chēng)，審核權的下放是近十年較為少有的中央財政監管權限的下放，具有較強的信號意義，無(wú)疑將更多激發(fā)地方承擔建設任務(wù)的活力。

“下放專(zhuān)項債項目審核權限的前提是選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區，”羅志恒表示，對于這些區域，產(chǎn)業(yè)基礎較好、管理相對完善，下放審核權限能提高資金和項目的使用效率，減少“在途時(shí)間”，對于支持經(jīng)濟大省“挑大梁”也非常有幫助。

業(yè)內人士也提醒，專(zhuān)項債項目審核權限下放的同時(shí)仍需嚴格把關(guān)項目質(zhì)量與數量，警惕因放松審核而導致資金使用效率下滑的風(fēng)險，特別是省級政府要承擔更大的主體責任，嚴格把好質(zhì)量關(guān)和風(fēng)險關(guān)?！跋盗袡C制的完善增加了地方自主權，提高了發(fā)債積極性，有利于擴大內需穩增長(cháng)、優(yōu)結構、補短板。從提高效率的角度下放審核權限非常有必要，但是從風(fēng)險防范的角度也要繼續加強財政和審計監督，避免地方盲目‘鋪攤子’?！绷_志恒如是說(shuō)。

“優(yōu)質(zhì)項目并不會(huì )永遠充足，專(zhuān)項債要回歸本源、使用范圍要控制在合理范圍，動(dòng)態(tài)完善負面清單；沒(méi)有項目收益的要通過(guò)國債和地方一般債解決，專(zhuān)項債的新增額度也有必要隨之調整，逐步提高一般債的額度?！绷_志恒進(jìn)一步建議稱(chēng)。

展望2025年，國常會(huì )明確，“要做好明年專(zhuān)項債券發(fā)行使用，盡早形成實(shí)物工作量，為推動(dòng)經(jīng)濟持續回升向好提供有力支撐”。袁海霞指出，專(zhuān)項債作為地方政府融資的“正門(mén)”，近年來(lái)均保持了較大的發(fā)行規模、較強的項目投資力度，可以在一定程度上彌補地方基建資金缺口，發(fā)揮穩增長(cháng)、促投資作用。后續來(lái)看，專(zhuān)項債還應從發(fā)行規模和投向范圍上繼續發(fā)力，更加規范有序地推動(dòng)地方建設、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。

?

編輯：王柘

?

聲明：新華財經(jīng)為新華社承建的國家金融信息平臺。任何情況下，本平臺所發(fā)布的信息均不構成投資建議。如有問(wèn)題，請聯(lián)系客服：400-6123115